Не догма: сколько раз переписывали Конституцию и какая версия была лучше?

Действующая Конституция РК была принята 30 августа 1995 года на республиканском референдуме. За 28 лет она претерпела немало изменений. Однако казахстанцы с придыханием вспоминают первый Основной закон, принятый в 1993 году. Orda.kz решила разобраться, что в нём было такого, чего нет сейчас? И почему в Казахстане так часто переписывают Конституцию? 

Независимый Казахстан дважды принимал Конституцию – в 1993 и 1995 годах. Во вторую, то есть нынешнюю, вносили поправки шесть раз – в 1998, 2007, 2011, 2017, 2019 и 2022 годах.

Как закон преобразился за эти годы? Спойлер: очень сильно

1993 – 1995 годы: Абдильдинская конституция в парламентской республике

Первый Основной закон 1993 года закреплял многие правовые нормы: народный суверенитет, независимость государства, принцип разделения властей, признание казахского языка государственным, а президента – главой государства и другие.

Но самое важное, в этой версии Конституции Казахстан был парламентской республикой. А единственным законодательным и высшим представительным органом государства был Верховный Совет. Президент же был подотчётен органу. 

Верховный совет мог: 

• Менять Конституцию, принимать и толковать законы;
• Контролировать их исполнение;
• Изменять территориальные границы внутри страны;
• Утверждать, изменять и контролировать госбюджет.

Эту Конституцию называли «абдильдинской» в честь Серикболсына Абдильдина, председателя Верховного Совета 12-го созыва и главного соперника Нурсултана Назарбаева на президентских выборах 1999 года. 

“Главной идеей Основного закона 1993 года было создать Конституцию демократического государства. Поэтому она была в большей степени президентско-парламентской, более демократической и сбалансированной. В ней были представлены хоть какие-то противовесы и присутствовал Конституционный суд”, – отмечает Евгений Жовтис, правозащитник, руководитель Казахстанского международного бюро по правам человека.

Следовали «абдильдинской» Конституции недолго. В 1995 году бывший президент Нурсултан Назарбаев инициировал создание рабочей группы для разработки нового Основного закона.

По официальным данным, в референдуме по его принятию участвовало более 3 миллионов граждан. По версии властей, состоялось около 33 тысяч коллективных обсуждений проекта. В итоге в 55 статей Конституции внесли более 1100 поправок и дополнений. 

Так, 30 августа 1995 года была принята вторая Конституция, которая действует по сей день. 

1995 – по настоящее время: президентская власть

По новой Конституции, сейчас в Казахстане не парламентская, а президентская форма правления. Всесильный Верховный Совет ликвидировали. А парламент потерял контрольные функции, передав часть законодательных полномочий президенту и правительству. Конституционный и Арбитражный суды были упразднены.

По мнению Евгения Жовтиса, оба варианта Конституции трудно назвать идеальными для современного государства, но в отличии от первоначальной, Конституция 1995 года трактовала суперпрезидентскую форму правления. 

“Обе конституции трудно назвать в чистом виде Основными законами современного образца конституционного законодательства. Конституция 1995 года повторяла французский, суперпрезидентский подход, где власть централизована в руках главы государства. Тогда же исчез Конституционный суд, президент стал выше, чем исполнительная, законодательная и судебная власть”.

Евгений Жовтис отмечает, что правящая на тот момент элита приняла вторую Конституцию, так как установленные законы и правила откликались с их личными интересами. 

“Элита решила, что стране необходима политическая монополизация и установление неких гарантий. В начале 1990 годов начался экономический транзит. Процесс осуществлялся под контролем и с непосредственным участием находящейся у власти элиты. Они пытались использовать этот транзит и приватизацию в своих интересах. Зачастую эти процессы не были законными, и возникал вопрос о гарантиях защиты. Эту защиту могла оказать лишь персональная гарантия господина Назарбаева. Естественно, что у него и его семьи тоже были свои интересы в этом процессе”.

Но при этом в новую Конституцию перешли важные нормы касательно главы государства:

• Одно и то же лицо не может занимать пост президента более двух сроков;
• Предельный возраст главы государства – 65 лет. 

Но, как нетрудно догадаться, глоток демократии в нормах о статусе президента просуществовал недолго.

Поправки 1998 года: срок президентства увеличили 

Уже через три года после принятия новых поправок, в 1998 году вышеуказанные нормы преобразились. Примечательно, что их дополнили и убрали таким образом, чтобы обойти стороной первого президента.

К примеру, возрастной предел для президента (65 лет) убрали перед следующими выборами, намеченными на 2006 год. Тогда Назарбаеву исполнялось 66 лет. 

Позже, в 2000 году Конституционный совет вынес решение, по которому запрет на избрание президента более двух раз подряд «не распространяется на лицо, осуществлявшее полномочия Президента Казахской ССР и Республики Казахстан до избрания его на эту должность 10 января 1999 года». Иными словами, первый срок Назарбаева должен был исчисляться не с 1991 года, а с 1999 года.

Но главные изменения затронули сроки полномочий президента, которые были увеличены с пяти до семи лет. Сроки полномочий чиновников тоже увеличились: сенаторов – с четырёх до шести лет, мажилисменов – с четырёх до пяти лет.

Тогда, среди прочего, была представлена норма о десяти депутатах Мажилиса, избираемых на основе партийных списков. Число депутатов Мажилиса увеличилось с 60 до 70.

Поправки 2007 года: никому нельзя, кроме первого президента

Более существенные поправки в Конституцию были приняты в 2007 году. Основные поправки коснулись статуса президента РК. 

Норму "одно и то же лицо не может быть избрано президентом более двух раз подряд" дополнили словами "настоящее ограничение не распространяется на первого президента". Тогда впервые в Конституции появилось определение "Первый Президент".

Кроме этого:

• Введено правило, что президент должен постоянно жить в РК последние 15 лет (раньше – «не менее 15 лет»);
• Срок президентских полномочий обратно сократили с семи до пяти лет;
• Президенту разрешили состоять в политической партии. С того времени Назарбаев начал возглавлять партию «Нур Отан»;
• Президент назначает и смещает министров юстиции, обороны, внутренних и иностранных дел (раньше это делали депутаты парламента и правительство).

Также состоялся переход к пропорциональной избирательной системе. Число депутатов Мажилиса увеличилось до 107. Согласно поправкам, девять из них назначала Ассамблея народа Казахстана. 

Поправки 2011 года: всесильный статус Елбасы и внеочередные выборы

В 2011 году в Казахстане установилась порочная практика проводить досрочные выборы. В Конституцию была внесена специальная норма, после которой внеочередные президентские выборы назначаются решением президента. Сразу же после этого были объявлены досрочные выборы. Они прошли в апреле. Победил Назарбаев с 95,55% голосов. 

Тогда же были внесены дополнения, которые закрепили за Назарбаевым статус "Елбасы". В законе были прописаны его широкие привилегии, а сам он назван "основателем нового независимого государства", обеспечившим "единство, защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина". Отметим, что этот пункт утратит силу только через 12 лет, в январе 2023 года.

Поправки 2017 года: без референдума

Поправки в большинстве своём коснулись вопросов перераспределения полномочий президента, парламента и правительства. 

• Совет безопасности стал главным конституционным органом Казахстана (раньше был консультативно-совещательным);
• Правительство подотчётно парламенту и президенту (раньше только президенту);
• Правительство должно складывать полномочия перед вновь избранным Мажилисом (раньше — перед новым президентом). 

Также, согласно поправкам, суд может лишить гражданства за совершение террористических преступлений и причинение тяжкого вреда жизненно важным интересам государства. Но до сих пор нет подробных объяснений, какие преступления могут нанести этот "тяжкий вред".

Были внесены изменения, позволяющие в пределах Астаны (Международного финансового центра Астана) устанавливать особый правовой режим в финансовой сфере.

Примечательно, что все поправки 2017 года были внесены без проведения референдума. Назарбаев тогда объяснил это так: 

«Нет необходимости проводить референдум с большими затратами, людскими ресурсами и создавать политические проблемы, вопросы в обществе», – заявил экс-президент в ходе совместного заседания палат Парламента.

Поправки 2019 года: из Астаны в Нур-Султан

В марте 2019 года в Конституцию внесли одно, но колоссальное изменение. Столицу Казахстана Астану переименовали в Нур-Султан, в честь первого президента страны Нурсултана Назарбаева.  

Переименовать Астану предложил Касым-Жомарт Токаев, когда принял бразды правления от Назарбаева. Это была его первая поправка в Конституцию с начала президентской деятельности. Идею переименования столицы единогласно поддержали члены парламента и депутаты столичного маслихата. Но казахстанцев эта новость не обрадовала. После трёх лет, в сентябре 2022 года главный город страны снова обрёл привычное название. 

Поправки 2022 года: от суперпрезидентской к президентской 

Цель поправок 2022 года – переход «от суперпрезидентской формы правления к президентской республике с влиятельным парламентом и подотчётным правительством». Об этом заявлял сам Токаев. 

Для достижения цели были приняты следующие поправки: 

• Близкие родственники президента не вправе занимать должности политических госслужащих, руководителей субъектов квазигосударственного сектора;
• Были исключены положения об особой роли и привилегиях первого президента;
• Глава государства не вправе возглавлять какую-либо партию. Если раньше президент фактически руководил самой большой партией в парламенте, то теперь глава государства формально не имеет рычагов воздействия на неё.

Среди прочего, изменения затронули и депутатов Мажилиса. Их количество было сокращено до 98 вместо 107. А формироваться депутатский корпус будет по смешанной избирательной системе. То есть выборы будут проходить не только путём избрания по партийным спискам, но и появится возможность голосовать и за конкретных кандидатов. Как это работает на практике, казахстанцы увидели 19 марта 2023 года на внеочередных выборах депутатов Мажилиса парламента. Тогда социологи и журналисты сообщали о многочисленных нарушениях и вбросах. 

Нарушения были выявлены ещё и в ходе республиканского референдума по поправкам в Конституцию, который прошёл 5 июня 2022 года. 

Прошлогодние изменения – это шестые по счёту поправки в Конституцию РК за 28 лет. По мнению Евгения Жовтиса, такое количество дополнений не совсем нормально и скорее отражает политические соображения власти, а не желание демократического развития страны.

“Оба варианта Конституции и уже внесённые в них поправки –  это отражение того, что к Основному закону относятся как к документу политической целесообразности. То есть, когда политический контекст так или иначе меняется, и появляется желание что-либо поправить, то это поправляют. Это происходит не из-за острой нужды или желания демократического развития, а диктуется политическими соображениями”.

Мнение эксперта подкрепляет и филологический анализ, по результатам которого можно обнаружить, что самые популярные слова в тексте Конституции: "республика", "закон" и "президент". Слово "право" не входит даже в первую пятёрку. А слова "народ" и "гражданин" не попадают в топ-10.

Читайте также: 

• Страховка для Акорды: кто и сколько заплатит в случае ЧП в резиденции президента?
• Канцелярию и библиотеку Назарбаева больше не будет содержать бюджет
• По такой логике можно обвинить весь акимат: экс-заместитель главы Алматы о похищенных активах Храпунова
• Миллиарды в аут: сколько тратят из госбюджета на отечественный футбол и насколько это эффективно