Какие властные центры управляют Казахстаном?

Политолог Марат Шибутов размышляет о том, где в Казахстане принимаются официальные решения, почему власть коллегиальная и что важно в ее функционировании.

В данной справке идет речь не об отдельных постах и людях их занимающих, а о коллегиальной власти и ее центрах, то есть об органах, где совместно разрабатываются и частично принимаются решения.  

В отличие от бытового понимания власти, реальная власть является крайне динамичной величиной, которая во многом зависит от субъективных и объективных факторов. Ключевая вещь для понимания того, что у любого субъекта власти ее ровно столько, сколько он готов завоевывать и отстаивать.

Примером могут быть парламент и маслихаты, которые фактически не реализуют большинство из своих полномочий, хотя формально им это никто не запрещает.

И, с другой стороны, есть акиматы, которые постоянно превышают свои полномочия и вмешиваются в зону действий других ведомств и частного бизнеса.

То есть, нельзя в анализе полномочий смотреть только на формально определенные правовым актом полномочия, надо смотреть какие из них реально работают, а какие – нет. Также надо смотреть насколько тот или иной институт готов к конфликтам ради власти – как говорится, власти у ведомства столько, сколько оно готово отстаивать в борьбе. Поэтому фактические рейтинги власти могут достаточно сильно отличаться от формальных.

При этом в разных условиях и при разном составе иерархия может также меняться. Так что описанный рейтинг действует только на ноябрь 2020 года.

Выбор коллегиальных центров принятия решений

Всего описано семь коллегиальных центров принятия решений. Часть центров принятия решений туда не вошла по разным причинам, к примеру:

• Межведомственная комиссия по вопросам законопроектной деятельности и республиканская бюджетная комиссии: несмотря на то, что они реально очень влиятельны, но их влияние –производная от влияния правительства, а их члены набираются по функциям и они заместители, а не руководители ведомств. Плюс у них низкая легитимность, потому что они именно этим составом существуют на основании постановления правительства и в принципе могут быть легко заменены другим составом.
• Акимы – хотя акимы на территории своей административно-территориальной единицы пользуются большой властью, однако ее ограничивают территориальные филиалы центральных государственных органов, ну и нет объединения акимов как политической структуры – каждый из них сам по себе. Также большинство регионов финансово не самостоятельны и зависят от трансфертов из республиканского бюджета.
• Маслихаты – маслихатам мешает как полная подконтрольность состава акимам, так и автономность каждого маслихата. Как политический институт они неактивны и не пользуются общественным доверием.
• Национальная палата предпринимателей, совет иностранных инвесторов и другие бизнес-объединения – проблемой этих объединений является то, что они представляют сугубо предпринимателей, не имеют опоры в обществе, и состоят из конкурентов, чьи цели часто противоположны. Все это резко снижает возможность их влияния на руководство.

Для того, чтобы попасть в топ коллегиальным центрам принятия решений необходимы следующие качества:

• Легитимность – важна для претворения решения коллегиального центра в жизнь, а также для восприятия этого решения окружающими. Лучше всего, когда полномочия и сам центр принятия решений прописаны в Конституции, затем по снижению важности, полномочия, описанные в законе, в указе президента, постановлении правительства, распоряжении премьер-министра, приказе министра и так далее. Еще лучше, если есть легитимность, полученная от прямых или хотя бы косвенных выборов, в крайнем случае, согласование с парламентом или маслихатом.
• Ресурсы – это объем, которым данный центр имеет право распоряжаться. В частности, это деньги, имущество, люди, право на пользование недрами или землей, информация, силовое воздействие и т.д., Кроме того, важны и косвенные ресурсы вроде права регулирования хозяйственной или другой деятельности.
• Результаты работы – очень важно, еще чем оформляются результаты работы центра принятия решений. В первую очередь важно, будет ли это правовой акт или нет. Далее, если это правовой акт, то каким он стоит в иерархии. А если не правовой акт, то какое действие у него прописано и кого оно касается.
• Оперативность – в современном мире крайне важно быстро реагировать на события и соответственно вырабатывать под них решения. Желательно, чтобы центр принятия решений работал ежедневно – это позволяет опережать других, у которых частота работы меньше.
• Аппарат и его работа – любое решение для коллегиального центра должно быть подготовлено, затем разослано, должен быть контроль за его исполнением и так далее. Сделать это может только дееспособный собственный аппарат. Если аппарата нет или он небольшой, эффективность центра резко снижается.
• Воля к власти – в нашей системе, каждый политический институт имеет столько власти, сколько он способен отстоять и сколько он постоянно осуществляет, то есть должна быть готовность к конфликтам и постоянная реализация всех имеющихся полномочий. В противном случае, если этой воли нет, то объем власти сокращается очень сильно – как пример, можно привести маслихаты.
• Кадровые назначения – важно какую роль играет данный орган играет при назначениях. Есть 3 кадровые функции - назначать, рекомендовать для назначения, согласовывать назначения[1]. Количество постов в государственной системе, которые центр принятия решений назначает, рекомендует или хотя бы согласовывает определяет его влияние в данном вопросе.
• Стабильность состава – чем больше человек находится в руководящей должности, тем больше он набирает влияния и ресурсов, соответственно это касается и центров принятия решений. Если они долго находятся в данной должности, то постепенно их эффективность повышается и влияет на общую влиятельность центра.
• Публичность работы – данное качество перекликается с легитимностью, потому что чем больше люди знают о работе данного органа, тем больше у него легитимность. К примеру, все знают, чем занимается Министерство иностранных дел  и соответственно к его полномочиям нет вопросов, а вот чем занимаются общественные советы люди не знают, поэтому большой вопрос к их полномочиям. Публичность особенно важна в критические моменты, когда нужна опора на широкие массы или надо продвинуть непростое решение.

Таким образом, только некоторые из коллегиальных центров принятия решений реально могут представлять большее влияние, чем остальные.

Характеристика коллегиальных центров принятия решений

В 2020 году кризис управления, связанный с коронавирусом, показал, что реалии нашего государства и соответственно изменил все рейтинги центров принятия решений. Поэтому, когда он уйдет, они могут измениться. Начнем с самых слабых центров принятия решений и в конце придем к самым сильным.

Совет Безопасности         

Состав:

• Председатель совета Назарбаев Нурсултан,
• Президент Казахстана Токаев Касым-Жомарт,
• Секретарь совета – Помощник президента Исекешев Асет,
• Председатель Сената Парламента Ашимбаев Маулен ,
• Председатель Мажилиса Парламента Нигматулин Нурлан,
• Руководитель Администрации Президента Кошанов Ерлан,
• Премьер-министр Мамин Аскар,
• Председатель Комитета национальной безопасности Масимов Карим,
• Министр иностранных дел Тлеуберди Мухтар,
• Министр обороны Ермекбаев Нурлан,
• Министр внутренних дел Тургумбаев Ерлан,
• Генеральный Прокурор Нурдаулетов Гизат,
• Начальник Службы государственной охраны Касымов Калмуханбет.

Полномочия: определены специализированным законом[2]. Обозначу самые важные из его функций:

• координация деятельности государственных органов и организаций по реализации мероприятий в сфере обеспечения национальной безопасности и международных позиций страны, обороноспособности государства, законности и правопорядка;
• организация контроля за исполнением законов Республики Казахстан в сфере обеспечения национальной безопасности, обороноспособности и правопорядка, в том числе за эффективным использованием средств, направляемых на эти цели;
• обсуждение кандидатур, рекомендуемых к назначению на должности первых руководителей центральных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения и столицы, а также государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан;

Совет по управлению Национальным фондом 

Состав:

• Президент Токаев Касым-Жомарт,
• Премьер-Министр Мамин Аскар,
• Председатель Мажилиса Парламента, Нигматулин Нурлан Зайруллаевич,
• Председатель Сената Парламента Ашимбаев Маулен,
• Руководитель Администрации Президента Кошанов Ерлан,
• Председатель Национального Банка Досаев Ерболат,
• Председатель Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Годунова Наталья,
• Министр финансов Жамаубаев Ерулан,
• Министр национальной экономики Даленов Руслан.

Полномочия: определены указом президента[3]. К основным из них относятся:

• рассмотрение и выработка предложений по объемам и направлениям использования Национального фонда
• рассмотрение и выработка предложений по направлениям инвестирования пенсионных активов единого накопительного пенсионного фонда

Совет по управлению ФНБ «Самрук-Казына» 

Состав:

• Председатель совета Назарбаев Нурсултан,
• Премьер-Министр Мамин Аскар,
• Руководитель Администрации Президента Кошанов Ерлан,
• Председатель Правления ФНБ «Самрук-Казына» Есимов Ахметжан.
• Руководители отечественных и иностранных компаний (по согласованию)

Полномочия: определены указом президента[4]. К числу основных его полномочий относится:

• одобрение стратегии развития Фонда и рассмотрение ежегодного отчета Фонда о ходе ее реализации, а также выработка предложений по приоритетным секторам экономики, в которых Фонд осуществляет свою деятельность;
• рассмотрение предложений Правительства Республики Казахстан по участию Фонда в государственных программах диверсификации и модернизации казахстанской экономики, включая реализацию социально значимых и индустриально-инновационных проектов, в том числе с выделением средств из республиканского бюджета и Национального фонда Республики Казахстан;
• согласование кандидатур для избрания независимыми директорами Фонда, а также размера и условий выплаты вознаграждений независимым директорам Фонда;
• дача рекомендации для избрания члена Правительства Республики Казахстан или иного государственного служащего в состав совета директоров или наблюдательного совета организации, входящей в группу Фонда.

Бюро партии Nur Otan

Состав:

• Председатель партии Назарбаев Нурсултан,
• Президент Казахстана Токаев Касым-Жомарт,
• экс-Председатель Сената Парламента Назарбаева Дарига,
• Председатель Мажилиса Парламента Нигматулин Нурлан,
• Премьер-Министр Мамин Аскар,
• Помощник Президента – Секретарь Совета Безопасности Исекешев Асет,
• Первый заместитель Председателя партии Nur Otan Байбек Бауыржан,
• Председатель Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Годунова Наталья,
• Чрезвычайный и Полномочный Посол Республики Казахстан в Чешской Республике Тажин Марат,
• Председатель Совета директоров АО «Народный Банк Казахстана» Павлов Александр,
• Председатель правления Республиканской газеты «Егемен Қазақстан» Кыдырали Дархан,
• Руководитель управления по вопросам молодежной политики г. Нур-Султан Карибек Даулет.

Полномочия: формально полномочия определяются законом о партиях[5], но согласно этому закону у партий практически нет реальных полномочий и более того, государственные служащие не обязаны выполнять их программы и директивы. На самом деле, основные полномочия партий – это проведение выборов в Мажилис и маслихаты по партийным спискам согласно законодательству о выборах[6].

Бюро Мажилиса     

Полномочия: согласно Конституции и специального закона[7].  Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательную власть. Основные полномочия парламента:

• по предложению Президента Республики Казахстан вносит изменения и дополнения в Конституцию;
• принимает конституционные законы и законы
• утверждает республиканский бюджет, вносит в него изменения и дополнения;
• устанавливает и отменяет государственные налоги и сборы;
• устанавливает порядок решения вопросов административно-территориального устройства Казахстана.

К специфическим полномочиям Мажилиса относится:

• принятие к рассмотрению внесенных в Парламент проектов конституционных законов и законов и рассмотрение этих проектов;
• большинством голосов от общего числа депутатов Палаты дача согласия Президенту Республики на назначение Премьер-Министра Республики;
• объявление очередных выборов Президента Республики;
• Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Мажилиса вправе выразить вотум недоверия Правительству;
• по кандидатурам, представляемым Президенту Республики для назначения на должности членов Правительства, проводятся консультации с Мажилисом Парламента в его соответствующих профильных постоянных комитетах.

Бюро Сената           

Полномочия: аналогично Бюро Мажилиса, однако к специфическим полномочиям Сената относится:

• избрание и освобождение от должности по представлению Президента Республики Казахстан Председателя Верховного Суда и судей Верховного Суда Республики, принятие их присяги;
• по представлению Президента Республики Казахстан избрание на должность сроком на пять лет и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан;
• дача согласия на назначение Президентом Республики Председателя Национального Банка, Генерального Прокурора, Председателя Комитета национальной безопасности Республики;
• лишение неприкосновенности Генерального Прокурора, Председателя и судей Верховного Суда Республики;
• выполнение функций Парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий;

Правительство

Полномочия: прописаны в разделе № 5 Конституции и в отдельном законе[8]. Согласно им, Правительство является коллегиальным органом, осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью. Основные полномочия правительства:

• разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществление; по согласованию с Президентом Республики утверждает государственные программы, а также обеспечивает их исполнение;
• представляет Парламенту республиканский бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение бюджета;
• вносит в Мажилис проекты законов и обеспечивает исполнение законов;
• руководит деятельностью министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов;

Выводы

Практика показывает, что в настоящее время в официальной политике преобладают коллективные центры силы, а не одиночные. Даже самому влиятельному человеку приходится постоянно согласовывать с ними свои решения, иначе продвижение их крайне затруднится или вообще не будет реализовано.

Для измерения влиятельности центров необходимо использовать сразу несколько параметров, потому что только так можно получить комплексную оценку. Какие-то центры сильны в одном, какие-то – в другом.

В любом случае, оценка учитывает и субъективные факторы, потому что несколько центров силы явно реализуют не все свои возможности. По всей видимости, это происходит для избегания конфликтов – без сомнения, если парламент захочет нарастить свои силы, то этим будет недовольно правительство.

Окончательная оценка качеств коллегиальных центров принятия решений в таблице.